Исковая давность в административном законодательстве

В соответствии с тематическим планом проведения занятий семинаров повышения квалификации судей Центрального районного суда г.Барнаула и мировых судей судебных участков №№ 1-8 Центрального района г. Барнаула на 2019 год подготовлен доклад на тему исковая давность в административном законодательстве (КАС РФ).

Институт исковой давности – это система норм законодательства, регулирующих отношения, связанные с защитой гражданских прав, то есть прав, связанных с имущественной самостоятельностью участников, свободой выбора поведения и самостоятельной ответственностью.

Основные признаки сроков исковой давности заключаются в следующем:

– срок исковой давности служит препятствием к осуществлению материального права в принудительном порядке;

– изменение сроков исковой давности, а также изменение порядка их исчисления соглашением сторон, не допускается;

– законодательством предусмотрены основания приостановления, перерыва, восстановления исковой давности;

– истечение срока исковой давности погашает правомочие лица осуществить свое гражданское право принудительным образом через суд, но не прекращает существования самого материального права, составляющего предмет судебной защиты.

В ст. 219 КАС РФ установлены сроки обращения с административным исковым заявлением в суд.

Ранее такое регулирование содержалось в ст. 256 ГПК РФ, положениями данной статьи устанавливалось лишь следующее: гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод (ч. 1); пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления; причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 2).

В отношении применения данных положений в п. 24 Постановления Пленума ВС России 2009 г. N 2 разъяснялось следующее:

- принимая во внимание положения ст. 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица;

- при этом необходимо учитывать, что помимо указанного в ч. 1 ст. 256 ГПК РФ трехмесячного срока обращения с заявлением в суд действующим законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например, ч. 2 ст. 441 ГПК РФ, ст. 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", ст. 357 ТК РФ, п. 3 ст. 10 Федерального закона "О беженцах", п. 4 ст. 7 и п. 7 ст. 13.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", пунктом 3 ст. 8 Федерального закона "О вынужденных переселенцах");

- исходя из положений ч. 1 ст. 4 и ст. 256 ГПК РФ срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе;

- поскольку вопросы соблюдения срока обращения в суд касаются существа дела, выводы о его восстановлении или об отказе в восстановлении в силу ч. 4 ст. 198 ГПК РФ должны содержаться в решении суда;

- при установлении факта пропуска без уважительных причин указанного срока суд, исходя из положений ч. 6 ст. 152, ч. 4 ст. 198 и ч. 2 ст. 256 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства.

Постановлением КС России от 8 июня 2015 г. N 14-П <284> ч. 1 ст. 256 ГПК РФ была признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма в системе действующего правового регулирования выступает в судебном истолковании в качестве основания для отказа в связи с пропуском трехмесячного срока обращения в суд в иске о компенсации морального вреда, причиненного гражданину незаконными решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в тех случаях, когда сам факт нарушения прав и свобод гражданина установлен другим решением суда, вступившим в законную силу.

В ч. 3 ст. 219 КАС РФ вошли следующие положения, которые содержались в ч. 2 ст. 441 ГПК РФ (в ред. Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ, признаны утратившими силу Федеральным законом от 8 марта 2015 г. N 23-ФЗ): заявление об оспаривании постановлений должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) подается в суд, в районе деятельности которого исполняет свои обязанности указанное должностное лицо, в 10-дневный срок со дня вынесения постановления, совершения действий либо со дня, когда взыскателю, должнику или лицам, чьи права и интересы нарушены такими постановлением, действиями (бездействием), стало известно о нарушении их прав и интересов. Такие же положения содержатся в ст. 122 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Положение ч. 4 ст. 219 КАС РФ, устанавливающее сокращенный срок обращения с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, является нововведением.

Достаточно лояльно законодателем урегулирован вопрос пропуска срока. Так, согласно ч. 5 ст. 219 КАС РФ данное обстоятельство не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска выясняются непосредственно в судебном заседании или в рамках предварительного судебного заседания.

Пропущенный срок может быть восстановлен судом, но в рамках гл. 22 КАС РФ не уточняется, каким образом: посредством подачи отдельного заявления или посредством ходатайства в рамках искового заявления.

В п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" разъясняется, что если постановление, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя были обжалованы в порядке подчиненности, то судам общей юрисдикции следует учитывать положения ч. 6 ст. 219 КАС РФ о том, что несвоевременное рассмотрение или не рассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствуют о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд.

Пропуск срока на обращение в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного срока обращения в суд являются основаниями для отказа в удовлетворении заявления (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).

Трехмесячный и 10-дневный сроки для обращения в суд, установленные статьей 219 КАС РФ, по своей природе являются процессуальными и не являются пресекательными. Поэтому в случае пропуска сроков по уважительным причинам они могут быть восстановлены. Для восстановления срока необходимо соответствующее волеизъявление заинтересованного лица (заявителя). Обязанность доказать уважительность причин пропуска срока также возлагается на заявителя.

В качестве уважительных можно рассматривать любые причины, которые объективно препятствовали своевременному обращению в суд (нахождение в стационаре, в служебной командировке и т.п.). Кроме того, указанная статья прямо предусматривает, что уважительной причиной пропуска срока является несвоевременное рассмотрение жалобы вышестоящим органом или должностным лицом, если административный истец сначала обратился с жалобой в порядке подчиненности.

Последствия пропуска срока на обращение в суд устанавливаются ч. 5 данной статьи, а именно пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Пропуск срока для обращения в суд без уважительных причин может стать основанием для вынесения решения об отказе в удовлетворении заявления. Если дело возникло из публичных правоотношений и рассматривается по правилам подразд. III разд. II ГПК (в настоящее время - КАС), то последствия пропуска срока на обращение в суд должны применяться судом (судьей) по своей инициативе.

Срок исковой давности по КАС РФ основные сведения:

Общий срок для подачи административного искового заявления (далее — АИЗ) определен п.1 ст.219 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) и составляет 3 месяца. Началом исчисления такого срока является момент, когда субъекту стало известно о несоблюдении его прав и законных интересов.

Законом могут быть регламентированы сроки для подачи АИЗ в суд, отличные от указанного выше. Например:

· 10 дней с даты издания соответствующего нормативного акта — на представление АИЗ об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении от должности главы муниципального образования (далее — МО), об обжаловании решения представительного органа МО (п.2 ст.219 КАС РФ);

· 10 дней с момента, как субъекту стало известно о несоблюдении его прав и законных интересов, — на представление АИЗ об оспаривании действий судебного пристава-исполнителя или об оспаривании решений, действий (бездействия) органа исп. власти субъекта РФ, органа МСО по проблемам, связанным с организацией публичного мероприятия, и др.

Ниже рассмотрим сроки исковой давности по отдельным видам административных исков.

Исковая давность для отдельных категорий исков - иски о признании нормативных актов недействующими:

Срок исковой давности по административным делам о признании нормативного акта недействующим (как полностью, так и в части) определенно не установлен, однако указывается, что соответствующее АИЗ может быть подано в суд в течение всего срока действия спорного нормативного акта (п.6 ст.208 КАС РФ).

АИЗ о признании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа МО может быть представлено в течение 10 дней с момента принятия такого закона (п.7 той же нормы).

При этом указывается, что:

· не может быть принято АИЗ, содержащее указанные выше требования, если оспариваемый нормативный акт или его соответствующие положения к моменту представления АИЗ прекратили свое действие (п.1 ст.210 КАС РФ);

· указанное АИЗ подлежит возвращению, если спорный нормативный акт или его соответствующие положения к моменту представления АИЗ еще не вступили в законную силу (п.2 той же нормы).

Исковая давность при защите избирательных прав:

По общему правилу АИЗ с требованиями о защите избирательных прав и права на участие в референдуме может быть представлено в течение 3 месяцев с момента, когда гражданин узнал или должен был узнать о том, что его указанные права были нарушены (п.1 ст.240 КАС РФ).

Вместе с тем по данному виду АИЗ в некоторых случаях сроки могут быть иными. Например, срок представления АИЗ составляет:

· 10 дней с момента принятия решения об итогах голосования, если оспаривается решение избирательной комиссии об итогах голосования или референдума;

· 3 месяца с момента официального опубликования итогов голосования или референдума, если оспаривается результат такого голосования или референдума;

· не менее 8 дней до начала голосования, если оспаривается регистрация определенного кандидата на выборах, и др.

Большинство из указанных сроков исковой давности при их пропуске не могут быть восстановлены (п.7 ст.240 КАС РФ). При этом причины их пропуска правового значения не имеют.

Исковая давность при оспаривании кадастровой стоимости:

АИЗ об определении кадастровой стоимости может быть представлено в срок не позднее 5 лет с момента внесения в Государственный кадастр недвижимости (далее — ГКН) спорных параметров при условии, что на момент подачи такого АИЗ в ГКН еще не внесены (п.3 ст.245 КАС РФ):

· результаты оценки кадастровой стоимости, полученные при осуществлении очередной государственной кадастровой оценки;

· сведения, связанные с переменой качественных или количественных параметров объекта недвижимости, повлекшие увеличение/уменьшение его кадастровой стоимости.

Итоги расчета кадастровой стоимости земельного участка могут быть оспорены через суд путем представления требований:

· об установлении в отношении земельного участка его рыночной стоимости или изменении его кадастровой стоимости в связи с выявлением недостоверных сведений об оцениваемом объекте, примененных при исчислении его кадастровой стоимости (подлежат рассмотрению по правилам гл.25 КАС РФ);

· обжаловании решения или действий/бездействия комиссии (подлежат рассмотрению по правилам гл.22 и 25 КАС РФ).

Срок исковой давности о взыскании обязательных платежей и санкций:

АИЗ о взыскании обязательных платежей и санкций может быть подано не позже 6 месяцев с момента истечения срока исполнения требования об их уплате (п.2 ст.286 КАС РФ).

Однако при этом необходимо учесть также особенности, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ (далее — НК РФ):

· если в течение 3 лет с момента окончания срока исполнения самого первого требования об уплате обязательных платежей и санкций сумма общей задолженности физлица по налогам, сборам (с учетом санкций) составила более 3 тыс. руб., то налоговый орган правомочен обратиться в суд с иском о взыскании задолженности в течение 6 месяцев с того момента, как общий размер долга достиг указанной суммы в 3 тыс. руб.;

· если в течение этих 3 лет сумма долга с учетом санкций не превысила 3 тыс. руб., надзорный орган правомочен обратиться с иском об их взыскании в суд в течение 6 месяцев с момента окончания указанного 3-летнего срока (п.3 ст.48 НК РФ).

Исковая давность при подаче прочих исковых требований по КАС РФ:

· АИЗ о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок подается до истечения 6 месяцев с момента обретения юридической силы последним нормативным актом, изданным с указанным нарушением (п.2 ст.250 КАС РФ);

· АИЗ о размещении лица с иностранным гражданством, подлежащего депортации или реадмиссии, в спецучреждении, — в течение 48 часов с момента его размещения в таком спецучреждении по решению уполномоченного лица (п.1 ст.267 КАС РФ);

· АИЗ об установлении административного надзора в отношении лиц, освобождающихся из мест лишения свободы, — не позднее чем за 2 месяца до их освобождения, в отношении лиц, отбывающих наказание в форме ограничения свободы, — не позднее чем за 1 месяц до окончания срока наказания (пп.7–8 ст.270 КАС РФ);

· АИЗ о помещении гражданина в медучреждение, оказывающее психиатрическую помощь, в недобровольном порядке — не позднее 48 часов с момента, когда были выявлены обстоятельства, требующие помещения данного гражданина в такое учреждение (п.2 ст.276 КАС РФ).

Принятие административного искового заявления судом по прошествии срока исковой давности:

По общему принципу истечение регламентированного законом или судом срока исковой давности по административным делам не выступает основанием для отказа судом в принятии такого АИЗ: все обстоятельства пропуска срока должны быть озвучены в суде и оценены надлежащим образом (п.5 ст.219 КАС РФ).

При наличии уважительных причин суд правомочен восстановить истекший срок представления АИЗ, кроме тех случаев, когда такой срок не может быть восстановлен по прямому предписанию закона.

Пропуск срока обращения с АИЗ при отсутствии объективных оснований, а также невозможность его восстановления (в т.ч. при наличии уважительной причины) выступает основанием для отказа в удовлетворении АИЗ (п.8 ст.219 КАС РФ).

ВАЖНО! В силу п.1 ст.94 КАС РФ право на исполнение процессуальных действий утрачивается с истечением регламентированного КАС РФ или назначенного судом процессуального срока. Поэтому, например, пропуск срока на оспаривание действий/ бездействия уполномоченного органа публичной власти или изданного им акта является отдельным основанием для отказа в удовлетворении АИЗ.

В случае выявления факта пропуска срока подачи АИЗ без объективной причины суд выносит решение об отказе в удовлетворении АИЗ без исследования прочих фактических обстоятельств по административному делу. Соответственно, установив, что срок на обжалование пропущен, суд не должен проводить исследование фактических обстоятельств дела и рассматривать материально-правовые основания представленных административным истцом требований.

На основании изложенного, общий срок исковой давности для подачи искового заявления в рамках КАС РФ составляет 3 месяца. Для некоторых категорий требований могут быть регламентированы и иные сроки исковой давности, отличающиеся от указанного.

Пропущенный по объективным причинам срок исковой давности может быть восстановлен судом (если для данного вида исков это в принципе допустимо). В рамках административного судопроизводства суд обязан применить положения о пропуске срока исковой давности (т.е. ходатайство заинтересованной стороны не требуется).

Судья О.Ю.Кайгородова

Помощник судьи

Г.В.Полякова