«Особенности производства по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»

г. Барнаул 22 июня 2016 года

В настоящее время в Российской Федерации продолжает действовать Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", который опосредует институт административного надзора. Следует отметить, что административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, применялся и ранее, при этом преследовал ту же цель, что и по Закону 2011 г., а именно - предупреждение повторной преступности. Однако если ранее административный надзор устанавливался на основании постановлений административных органов, то сейчас - это прерогатива судебной власти.

Современные реалии, а именно большой процент и рост рецидивной преступности, обусловили необходимость установления временных ограничений прав и свобод, а также административных мер контроля за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и имеющими непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, для предупреждения совершения указанными лицами преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия.

Во исполнение базового закона был принят Федеральный закон от 6 апреля 2011 года №66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре, за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», который вступил в силу также с 1 июля 2011 года. Им были внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, криминализующие уклонение от административного надзора введением статьи 314.1, предусматривающей уголовную ответственность в виде обязательных работ на срок от 180 до 240 часов, либо исправительных работ на срок до двух лет, либо лишение свободы на срок до одного года; внесены изменения в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, статьей 173.1, определяющей порядок установления административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы; изменения в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, статьей 19.24, предусматривающей ответственность за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре в виде наложения административного штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей либо административный арест на срок до 15 суток.

В литературе большой аспект при определении природы административного права, делается на то, что административный надзор имеет только уголовно- правовую природу. Так, Т.Г. Понятовская считает, что "административный надзор имеет уголовно-правовую природу, так как условием его установления является: 1) освобождение из мест лишения свободы; 2) наличие судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего (ч. 1 ст. 3 Федерального закона)" [9, с. 100].

Аналогичную позицию занимает А.П. Фильченко: "Надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, имеет уголовно-правовую природу, представляет собой форму выражения уголовно-правовых отношений и составляет меру уголовно-правового характера" [11, с. 58].

При этом, обращая внимание на практику применения административного надзора, категорию лиц, в отношении которых применяется административный надзор, лиц осуществляющий данный надзор, полагаю мнение авторов о том, что институт гласного надзора за определенной категорией лиц, отбывших уголовное наказание, находится на стыке уголовного права и процесса, уголовно- исполнительного и административного права и процесса, является более оправданной.

Административный надзор, как осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с Федеральным законом "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных этим Федеральным законом (пункт 1 статьи 1), относится к мерам предупреждения преступлений и других правонарушений, оказания на лицо индивидуального профилактического воздействия (статья 2), а не к мерам ответственности за совершенное правонарушение (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2015 года N 898-О). Таким образом, установление административного надзора не связано с совершением лицом административного правонарушения, следовательно, к лицам, в отношении которых он устанавливается, не применяется закрепленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Вместе с тем применение административного надзора, в отличие от уголовной ответственности, связывается с освобождением лица из мест лишения свободы и с наличием непогашенной либо неснятой судимости, которая влечет за собой правовые последствия в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами (статья 86 УК Российской Федерации).

С 15.09.2015 вступил в законную силу Кодекс Административного судопроизводства Российской Федерации, нормы которого регулируют, в том числе производство по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (Глава 29).

С принятием КАС РФ были устранены некоторые проблемы, возникающие при рассмотрении дел об административном надзоре в порядке гражданского судопроизводства, а именно:

- закреплены лица, имеющие право подавать административное исковое заявление, представители которых, кроме доверенности, обязаны предоставить документы, подтверждающие их высшее образование,

-установлены сроки обращения в суд с административным исковым заявлением,

-более подробно регламентировано содержание искового заявления, перечень документов,

-установлена незамедлительная форма принятия административного искового заявления и сокращенные сроки рассмотрения и апелляционного обжалования-10 дней,

- на исправительное учреждение или орган внутренних дел возложена обязанность по обеспечению участия административного ответчика в судебном заседании,

-предусмотрена возможность рассмотрения административного дела в отсутствие участников процесса, и наложение штрафа в случае не явки лиц, явка которых судом признана обязательной.

При этом возникают проблемы правоприменения на практике нововведений закрепленных в КАС РФ, хотелось бы обратить внимание на основные из них.

1.Так, сокращенные сроки принятия и рассмотрения административного искового заявления влекут проблемы извещения поднадзорного лица, его доставления в случае нахождения его под стражей, а также отложения процесса, при обязательном десятидневном рассмотрении.

При этом, полагаю, что извещение смс оповещением или по электронной почте, в данном случае будет затруднительно, учитывая категорию административных ответчиков. Поскольку в случае нахождения административного ответчика в местах лишения свободы, телефоны и электронные адреса у них отсутствуют, а в случае их освобождении из мест лишения свободы, учитывая сокращенные сроки рассмотрения дела, получение от них письменной расписки становиться невозможным. Таким образом, данное нововведение к нашей категории рассмотрения административных дел, кроме случая извещение административного ответчика (осужденного) через администрацию учреждения по электронной почте, где осужденный отбывает наказание, не относится.

Возникает проблема надлежащего извещения и доставления лица отбывающего наказание не в следственном изоляторе.

Законом предусмотрено, что лицо, отбывающее наказание в исправительном учреждении, на основании ч. 2 ст. 77.1 УИК РФ может быть переведено в следственный изолятор для участия в судебном заседании по делу об административном надзоре с использованием видеоконференц-связи, при этом перевод в следственный изолятор осуществляется по постановлению суда об этапировании, которое должно быть направлено в учреждение, где осужденный отбывает наказание. Только получив данное постановление суда, осужденный будет этапирован, что на практике занимает около 5 дней и более, при этом электронная форма направления данного постановления не предусмотрена, поскольку этапирование производится по оригиналу постановления суда. Полагаю, что правильнее было бы предусмотреть возможность установления в отношении таких лиц административного надзора без их участия, при наличия их письменного согласия.

2. В качестве положительных моментов следует отметить наделение суда полномочиями по поддержанию порядка в судебном заседании, и введения мер процессуального принуждения, указанных в главе 11 КАС РФ, в особенности такой меры как привод. Однако учитывая категорию таких административных ответчиков, как осужденные, имеющих непогашенную либо неснятую судимость, за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений; умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, правильнее было бы в случае надлежащего извещения административного ответчика, и неявки его в судебное заседания, объявить его в розыск и приостановить рассмотрения административного дела до его доставления в суд, при этом, полагаю, что орган внутренних дел обладает большей возможностью обнаружения данного лица, чем судебный пристав исполнитель.

3. В главе 29 КАС РФ отсутствуют основания для возврата административного искового заявления, в случае не соблюдения требований к его составлению, предусмотренных ст. 270 КАС РФ.

Следует отметить, что в данном случае не применимы общие требования для отказа в принятия заявления либо оставления его без движения, поскольку в первом случае, основания указанные в ст. 128, 129 КАС РФ, не распространяются на данную категорию дел, а во втором случае оставить без движения исковое заявление не позволят сокращенные сроки рассмотрения дела (10 дней).

При этом вопросы, связанные с надлежащим дооформлением искового заявления, возникали и при рассмотрении административных дел в порядке гражданского судопроизводства, однако там были установлены более разумные сроки рассмотрения (2 месяца). Поэтому существовала возможность отложить судебное заседание для предоставления необходимых документов (например, предоставления судебного решения, которым приговор суда изменен), а также для доставления поднадзорного лица, чего мы лишены в настоящее время.

Из ст. 272 КАС РФ, следует, что участие поднадзорного лица при рассмотрении административного искового заявления об установлении, продлении административного надзора, или о дополнении административных ограничений, является обязательным. И здесь может возникнуть проблема, связанная с невозможностью доставления поднадзорного лица, например, в силу его болезни. При этом может сложиться ситуация, когда судом материал уже принят к своему производству, а административный истец не желает отзывать заявление по объективным причинам, но и доставить поднадзорное лицо также не может, в силу заболевания, препятствующего участия в судебном заседании. Отложить судебное заседание до выздоровления поднадзорного лица невозможно, учитывая 10 суток для рассмотрения. Также невозможность участия в судебном заседании поднадзорного лица не может являться основанием для отказа в установлении административного надзора.

На основании вышеизложенного, полагаю, что учитывая категорию административных ответчиков, в отношении которых законом предусмотрено обязательно установление административного надзора и, по сути, их мнение не обязательно для суда, необходимо добавить и заочную форму установления административного надзора, в случае, если данное лицо извещено о дне судебного заседания, однако в силу заболевания не может участвовать, либо скрылось, и место его нахождение невозможно установить.

Кроме того, обращаю внимание, что, установление административного надзора для предупреждения совершения правонарушений и оказания профилактического воздействия на лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, при наличии предусмотренных Федеральным законом "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" оснований и в целях защиты государственных и общественных интересов (статьи 2 и 3), в частности административные ограничения в виде запрещения пребывания в определенных местах, посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в таких мероприятиях, пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток, выезда за установленные судом пределы территории, а также в виде обязательной явки от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания поднадзорного для регистрации (часть 1 статьи 4), согласуется с нормой статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей ограничение прав и свобод человека и гражданина для защиты конституционно значимых ценностей, и является соразмерным тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2012 года N 597-О-О, от 24 сентября 2012 года N 1739-О, от 22 ноября 2012 года N 2064-О и от 22 апреля 2014 года N 885-О). Следовательно, рассмотрение административного дела по установлению административного надзора, в отсутствии поднадзорного лица, не будет нарушать его конституционных прав, и чтобы не нарушить права осужденного на защиту, правильнее будет обеспечить защитника-адвоката по назначению.

4. Еще одной проблемой является то, что в главе 29 КАС РФ отсутствует норма, закрепляющая перечень решений, которые могут быть приняты по итогам рассмотрения административного дела. Ст. 273 КАС РФ закрепляет лишь правила принятия решения, его содержание, и сведения, которые должно содержать решение суда по административному делу об административном надзоре. Этого явно недостаточно. Представляется необходимым предусмотреть именно норму, предусматривающую, какое решение может быть принято по административному исковому заявлению об административном надзоре (удовлетворено, отказано, оставлено без рассмотрения, прекращено), поскольку общие нормы к данной категории дела, учитывая личности административных ответчиков (осужденных), не применимы.

Учитывая, что правовая природа административного надзора сочетает в себе природу уголовного права и процесса, уголовно- исполнительного и административного права, полагаю, что применении в отдельных случаях уголовно – процессуального права, решило бы возникшие проблемы при установлении административного надзора. Так, главой 47 УПК РФ, регламентирующей производство по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с исполнением приговора, более реально закреплена процессуальная форма рассмотрения ходатайств в порядке исполнения, что, по моему мнению, было бы применимо и для рассмотрения вопроса об установлении административного надзора, учитывая, что участники процесса, как при решении вопроса об установление надзора, так и при рассмотрения ходатайств в порядке исполнения, одни и те же (представитель администрации учреждения, осужденный), установлена возможность рассмотреть без участия осужденного, в случае поступления от него такого ходатайство, что отсутствует в КАС РФ, и установлены более реальные сроки извещения и рассмотрения ходатайств в порядке исполнения, в отличии от незамедлительного принятия, извещение на следующий день и рассмотрения в 10 суток, установленных в КАС РФ.

Это некоторые проблемы, возникающие на начальной стадии рассмотрения административных дел об установлении административного надзора по КАС РФ, учитывая отсутствия на данном этапе практики и ее обобщения.

Кроме того, полагаю, что для надлежащего рассмотрения административных дел по административному надзору, как в Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", так и в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 г. N 22 « О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре» необходимо внести изменения, учитывая введение в действие с 15.09.2015 г. КАС РФ.

Судья

Центрального районного суда г.Барнаула Е.В.Сидорова

Е.В.Зимоглядова